استقلال قوا در قانون اساسی ........ نویسنده محمد علی صنیعی منفرد

 

استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران 
 

محمد على صنيعى منفرد(1) 
چكيده
مقدمه
سابقه نظريه تفكيك قوا
پيچيدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران
انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران
الگوى اول
قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از:
الگوى دوم
الگوى سوم
تفكيك قوا و درجه استقلال نهادها و اركان نظام نسبت به يكديگر
جمع بندى 
چكيده
استقلال يا تفكيك قوا (SeparationofPowers) از جمله مفاهيم بنيادين پذيرفته شده و پياده‏سازى‏شده در سازماندهى كلان بسيارى از نظام‏هاى حكومتى دنياى امروزاست.
امروزه كمتر در مورد ضرورت اين نظريه ترديدى ابراز مى‏شود، بلكه مباحث بيشتر در مورد چگونگى پياده‏سازى آن براى جلوگيرى از تمركز قدرت و افزايش كارآمدى نظام‏هاى حكومتى است.
به همين دليل اگرچه نظريه تفكيك قوا را مى‏توان در ابعاد تاريخى و فلسفى آن مورد مطالعه قرار داد، اما آنچه براى نظام حكومتى جمهورى اسلامى ايران اهميت ويژه‏اى دارد تبيين ابعاد حقوقى و مديريتى نظريه تفكيك قوا مندرج در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است.
بدين ترتيب شفاف‏سازى و عملياتى كردن اين نظريه ذاتاً پيچيده و مبهم و جلب وفاق صاحب‏نظران و كارگزاران جمهورى اسلامى ايران مى‏تواند حصول كارآمدى حداكثرى نظام مقدس جمهورى اسلامى ايران را شتاب بيشترى بخشد.
اين مقاله نظريه استقلال يا تفكيك قوا را در چارچوب قانون اساسى مورد مطالعه قرار مى‏دهد و با بررسى انواع الگوهاى ممكن، الگوى متناسب با قانون اساس جمهورى اسلامى ايران را مطرح و در معرض ارزيابى صاحب‏نظران حقوق، علوم سياسى و مديريت مى‏گذارد.

مقدمه
استقلال سياسى و اقتصادى و حفظ تماميت ارضى و نظام اسلامى (وحدت ملى و اساس جمهورى اسلامى) در زمره مفاهيم اساسى به‏كار گرفته شده در اصول متعددى از قانون اساسى‏(2)، اما مفهوم دومى از استقلال در قانون اساسى وجود دارد كه در اصل 57 بروز يافته‏است:
قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از: قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زير نظر ولايت مطلقه امر و امامت امت بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى‏گردند. اين قوا مستقل از يكديگرند(3).
هم‏چنين در ابتداى اصل 156 قانون اساسى آمده است:
قوه قضاييه قوه‏اى است مستقل كه پشتيبان حقوق فردى و اجتماعى و مسؤول تحقق بخشيدن به عدالت و عهده‏دار وظايف زير است...(4).
اين مفهوم دوم كه در دو اصل فوق‏الذكر به كار گرفته شده است به مفهوم به كار رفته در ساير اصول تفاوت بنيادى دارد. مفهوم استقلال قوا در اينجا نمى‏تواند متفاوت از مفهوم تفكيك قوا در حقوق و علوم سياسى باشد، چنانچه همين مفهوم حتى در اولين قانون اساسى ايران كه همان قانون مشروطيت باشد نيز آمده است. در اصول 27 و 28 متمّم قانون مشروطيت ضمن برشمردن وظايف هر يك از قواى سه‏گانه در اصل 28 متذكر گرديده بود:
قواى ثلاثه مزبوره هميشه از يكديگر ممتاز و منفصل خواهند بود.(5)
روشن است كه ممتاز و منفصل بودن قوا نسبت به يكديگر در چارچوب نظريه تفكيك قوا معنا و مفهوم مى‏يابد. اگرچه نظريه تفكيك قوا خود به حد كافى پيچيده و برخوردار از مفاهيم گوناگون است، اما تبيين مفهوم استقلال قوا يا ممتاز و منفصل بودن قوا خارج از حوزه اين نظريه، امرى ناممكن است؛ چرا كه در اين صورت مفهوم استقلال را به مفهومى غير شفاف و غير قابل بهره‏بردارى در عمل تبديل مى‏نمايد. با اين حساب، سؤال از اينكه منظور از استقلال قوا در قانون اساسى چيست، تنها در چارچوب نظريه تفكيك قواى مورد نظر حقوق‏دانان و صاحب‏نظران علوم سياسى سؤالى معنادار است.

سابقه نظريه تفكيك قوا
سابقه نظريه تفكيك قوا و نقش آن در سازماندهى و تقسيم وظايف كلان حكومت‏ها به ارسطو و افلاطون بر مى‏گردد. ارسطو در كتاب سياست خود، قواى سه‏گانه را براى اولين بار فرموله كرده است؛ البته قواى سه‏گانه ارسطو با قواى سه‏گانه‏اى كه امروزه در قوانين اساسى كشورها پذيرفته و تعريف شده است، تفاوت‏هايى دارد. با اين حال در آثار حكماى يونان نقش قواى مختلف در حكومت متناسب با مشى فلسفى و سياسى مورد قبول آنان مورد توجه قرار گرفته است. اما آنچه امروزه از آن به‏عنوان اصل تفكيك قوا مورد توجه حقوقدانان و علماى علوم سياسى قرار دارد، دست‏آورد صاحب‏نظران قرون هفدهم و هجدهم ميلادى است. زيرا در اين قرون، تكاپوى تازه‏اى براى تعريف مجدد قدرت سياسى و حكومت به‏وجود آمد.(6)
در اين ميان، مكتب حقوق فطرى و صاحب‏نظرانى مانند گروسيوس، پوفندرف و ولف به تعيين وظايف و اختيارات قدرت سياسى پرداخته و وظايف متعدد حكومت را برشمردند. از جمله پوفندرف و ولف هفت وظيفه يا اختيار براى حكومت قائل بودند:
1-قانون‏گذارى، 2-حق برقرارى مجازات براى تضمين قوانين، 3-قوه قضاييه، 4-اعلام جنگ و صلح و عقد قراردادهاى بين‏المللى، 5-وصول ماليات، 6-تعيين وزيران و كاركنان دولت و 7-انجام آموزش و پرورش.
در اين شرايط، جدا كردن اين نوع وظايف از يكديگر خلاف فرمانروايى در نظر گرفته مى‏شد، چرا كه در اين ديدگاه لزوماً يك نفر يا يك دستگاه مركزى بايد پيوند لازم را بين امور وظايف مختلف برقرار نمايد تا هماهنگى كه لازمه حاكميت است از بين نرود.(7)
جان لاك فيلسوف انگليسى اولين نظريه‏پردازى متأخرى است كه در مورد تفكيك و تقسيم قوا نظريه خوبى را ارائه مى‏كند. به‏نظر ايشان سه قوه مقننه، مجريه و فدراتيو (متحده) بايد از يكديگر جدا شوند. قوه متحده عهده‏دار اقتدار اعلام جنگ، عقد صلح و انعقاد قراردادهاى بين‏المللى است؛ مواردى كه امروزه در زمره فعاليت‏هاى قوه مجريه قرار دارد.
جان لاك در نوشته‏هاى خود تعمداً اسمى از قوه قضاييه نمى‏آورد چرا كه امر قضا را خارج از عملكرد سياسى و مناسبات قدرت مى‏داند.(8)
نظريه‏پردازى‏هاى صاحب‏نظران در قرن هفدهم ميلادى راه را براى شارل منتسكيو فيلسوف فرانسوى در قرن هجدهم باز مى‏كرد و ايشان در كتاب معروف خود، روح‏القوانين به طرز جالب توجهى نظريه تفكيك قوا را تبيين كرد و توضيح داد، به‏گونه‏اى كه آنچه امروزه از آن به‏عنوان تفكيك قوا صحبت مى‏شود متأثر از ارائه قابل قبول ايشان است. منتسكيو مرزهاى قواى مقننه، اجراييه و قضاييه را مشخص نمود و به تقسيم كار حكومت شفافيت بخشيد. او معتقد بود هر قدرتى نياز به حد و مرز دارد، زيرا قدرت، بنابر طبيعت، ميل به سركشى دارد و بنابراين بايد آن‏را محدود كرد. بدين ترتيب خصوصيت توازن و تعادل قوا به‏عنوان عنصرى اساسى در نظريه تفكيك قوا مطرح مى‏گرديد.(9)
براى آنكه از قدرت سوء استفاده نشود بايد دستگاه‏هاى حكومت طورى تنظيم شوند كه قدرت، قدرت را متوقف كند و البته براى حصول اين منظور لازم است قوا از يكديگر متمايز و منفك گردند و در يك جا متمركز نگردند تا اركان و نهادهاى حاكميت بتوانند همديگر را محدود و كنترل نمايند، ضمن اينكه امور حكومت به خوبى تمشيت پذيرد.(10) بدين ترتيب چالش اساسى نظريه تفكيك قوا خود را بروز مى‏دهد. از يك طرف براى اعمال حاكميت واحد، نياز به تمركز و هماهنگى وجود دارد و از طرف ديگر قوا موجب مشكلاتى مى‏گردد كه خلاف منظور تفكيك قوا است.
به همين خاطر، از نظريه تفكيك قوا دو برداشت متفاوت به وجود آمده است كه يكى تفكيك مطلق و ديگرى تفكيك نسبى قوا است. در ابتدا نظريه تفكيك مطلق قوا دنبال شد و مثلاً قانون‏گذاران آمريكايى در پى‏ريزى دولت فدرال ايالات متحده آمريكا بهترين شيوه را تفكيك كامل قوا دانستند. همين طور فرانسويان پس از انقلاب خود نتيجه گرفتند كه اركان و نهادهاى حكومتى بايد با ديواره‏ها و موانعى از يكديگر جدا شوند كه امكان مداخله در كار يكديگر را پيدا نكنند.(11)
با اين حال، تجربه عملى حكومت‏ها نشان داد كه تفكيك مطلق قوا امكان‏پذير نمى‏باشد و چندان بستگى به اينكه ما بخواهيم يا نخواهيم ندارد. دليل اساسى تفكيك نسبى در اين است كه قواى سه گانه تجلّيات مختلف قدرت سياسى يا حاكميت واحد هستند و اساساً تفكيك آنها صرفاً به منظور طبقه‏بندى و تقسيم كار انجام مى‏شود.(12) بنابراين تفكيك بايد با نرمش‏انجام شود به طورى كه اولاً قدرت در يك جا متمركز نشود و ثانياً مانع اعمال حاكميت نيز نگردد.
تفكيك نسبى قوا اگر چه نشان‏دهنده توجه به واقعيت‏هاى عملى در اداره امور كشور است امام اين امر خود مى‏تواند به افراط يا تفريط دچار گردد به گونه‏اى كه در اين ميان اهداف اصلى تفكيك قوا ناپديد گردد و به همين دليل شفاف‏سازى و عملياتى كردن اصل تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ضرورت مبرم دارد.(13) چرا كه در قانون اساسى، هم نشانه‏هايى از تفكيك مطلق وجود دارد و هم نشانه‏هايى از تفكيك نسبى. با اين حال، حتى اگر صاحب‏نظران نيز بر تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى متفق‏القول باشند باز هم شفاف‏سازى و عملياتى كردن مفهوم تفكيك قوا چالشى اساسى پيش روى صاحب‏نظران قرار مى‏دهد.

پيچيدگى و ابهام مفهومى استقلال قوا
عملكرد يك دولت مردم‏سالار بايد از يك اصل نوعى تبعيت كند كه آن اصل عبارت است از حمايت از شهروند در مقابل هر گونه استبداد. به بيان ديگر لازم است قدرت قانون‏گذارى (قوه مقننه) و قدرت اجراى اين قوانين (قوه مجريه) و قدرت مجازات تخلفاتى كه از قانون‏مى‏شود (قوه قضاييه) همه توسط اشخاص و نهادهاى مجزّا و نيز مستقل از يكديگر تنفيذ شود.(14)
در تعريف بالا كه از جمله جديدترين تعاريف است، تفكيك قوا به منظور پرهيز از استبداد و در جهت حمايت از حقوق شهروندى در نظر گرفته شده است و به معناى نوعى تقسيم كار منجر به تقسيم قدرت است كه در آن، تدوين قانون از اجراى قانون و از قضاوت در مورد تخلف از قانون تفكيك شده است. اما اين، همه تعريف نيست؛ زيرا تقسيم كار (divisionoflabor) از اصول پذيرفته شده علم سازمان و مديريت است و سازمان‏هاى بزرگ مانند يك نظام سياسى، اصولاً راهى به جز تجزيه و تقسيم كار ندارند. تقسيم كار يا تخصّص نقش‏ها (rolespecialization) راه كارآمدسازى سازمان هاست. از طريق تخصّص نقش‏هاست كه امكار پيشبرد كارها به‏صورت مؤثر به وجود مى‏آيد.
طبيعتاً وقتى ما به تقسيم كار يا تخصّص نقش‏ها قائل باشيم، خود به خود به افتراق ساختارها (structuredifferentiation) خواهيم رسيد. افتراق ساختارها يا توليد ساختارهاى تخصصى مانند قضايى، تقنينى و اجرايى موجب مى‏شود كه فعاليت‏هاى تخصّصى در سازمان‏هاى خاصى متمركز گرديده و بنابراين ماهيت خاصى را به‏وجود آورند؛ چنانچه امور رسيدگى به اختلافات يا قضاوت به دليل تخصصى بودن آن، لزوم ايجاد دستگاه قضايى را موجب مى‏شود و يا امور طراحى و تدوين قوانين و مقررات در سازمان خاص به نام مجلس شوراى اسلامى تجلى مى‏يابد و يا فعاليت‏هاى انتظامى و نظامى در سازمان‏هاى تخصصى مربوطه سامان مى‏پذيرد.
از ديگر نكات بسيار مهم در مفهوم تفكيك قوا، چگونگى به‏دست آوردن و اعمال قدرت است. تأكيد بر اينكه اشخاص و نهادهاى حكومتى مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذ يابند اشاره به اين نكته مهم است.
بايد توجه داشت كه هر نوع قدرتى كه در بطون هر حكومتى وجود دارد در دست يك شخص يا در دست يك هيأت جمع نيايد و خلاصه مراقبت شود تا اين قواى سه‏گانه از يكديگر مشخص و متمايز باشند، يكديگر را متعادل كنند و نيز متقابلاً همديگر را كنترل‏نمايند.(15)
با اين حساب نفس تمركز قدرت در حكومت امرى ناپسند تلقى مى‏گردد چرا كه مى‏تواند موجب استبداد و زائل شدن حقوق شهروندى گردد. بنابراين چاره‏اى جز تقسيم قوا نيست به طورى كه اين قوا بتوانند همديگر را كنترل نمايند.
اينك سؤالى كه مطرح مى‏گردد اين است كه چرا بايد قواى حكومتى را بر سه تقسيم كرد؟ اگر تقسيم قوا امرى پسنديده است چرا ما بايد سه قوه داشته باشيم؟ به‏عنوان مثال، در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، اصل 58 آمده است:
قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجريه و قوه قضاييه كه زيرا نظر ولايت مطلقه امر و امامت امر بر طبق اصول آينده اين قانون اعمال مى‏گردد. اين قوا مستقل از يكديگرند.(16)
در اين اصل اگر چه به صراحت قواى حاكم در جمهورى اسلامى ايران سه قوه خوانده مى‏شود، اما آيا واقعاً ما تنها سه قوه داريم؟ حد اقل مقام رهبرى و ولايت مطلقه امر، مطابق بااصل 57 بر سه قوه نظارت داشته و امور كشورى زير نظر و هدايت ايشان جارى مى‏گردد، در اين صورت آيا نهاد رهبرى قوه چهارم نيست؟ به خصوص با توجه به اينكه در اصل 60 آمده است:
اعمال قوه مجريه جز در امورى كه در اين قانون مستقيماً بر عهده رهبرى گذارده شده از طريق رئيس جمهور و وزراء است.(17)
بنابراين به صراحت قانون اساسى، نهاد رهبرى بخشى از قوه اجرايى را به عهده دارند، اما مسلماً نمى‏توان نهاد رهبرى را بخشى از قوه مجريه در نظر گرفت.(18)
با اين حساب به‏نظر مى‏رسد يكى از پيچيدگى‏ها و ابهامات مفهوم استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى به عدد قوا مربوط مى‏شود كه اگر چه معمولاً سه قوه گفته مى‏شود اما ظاهراً نمى‏توان آن‏را به سه قوه محدود و منحصر نمود. بلافاصله پس از اصل 57 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران در اصل 58 آمده است:
اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراى اسلامى است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مى‏شود و مصوّبات آن پس از طى مراحى كه در اصول بعد مى‏آيد براى اجرا به قوه مجريه و قضاييه ابلاغ مى‏گردد.(19)
اينك با توجه به اينكه اصل 57 مى‏گويد قواى حاكم سه قوه است و اصل 58 مى‏گويد قوه مقننه يعنى مجلس شوراى اسلامى، اين ابهام مطرح به وجود مى‏آيد كه نقش شوراى نگهبان چگونه است؟ آيا شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است؟ ظاهراً مى‏توان گفت، بلى شوراى نگهبان بخشى از قوه مقننه است. در اين صورت آيا مجموعه قوه مقننه (شامل مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) بايد توسط دو قوه ديگر (مجريه و قضايى) كنترل و متعادل شود تا توازن قوا مطابق اصل تفكيك قوا برقرار بماند؟
با ملاحظه اينكه مجلس شوراى اسلامى تنها نهادى است كه قابل انحلال نيست و نيز در برابر قوه قضاييه و قوه مجريه مسؤول نيست و از طرف هيچ‏كدام كنترل نمى‏شود،(20) آيا اين امر موجب برترى و تسلط قوه مقننه بر ساير قوا نمى‏گردد؟
البته درست است كه مجلس شوراى اسلامى توسط نهاد شوراى نگهبان و در مرتبه بالاتر توسط مجمع تشخيص مصلحت نظام، كنترل مى‏شود اما در مورد اول، مجلس شوراى اسلامى توسط بخشى از قوه مقننه (شوراى نگهبان) كنترل مى‏شود و در مورد دوم، مجلس توسط نهادى زير نظر مقام رهبرى نظام (مجمع تشخيص مصلحت) كنترل مى‏شود. در اين صورت چگونه مى‏توان گفت تفكيك قوا يعنى تجزيه قدرت و كنترل متقابل قوا بر يكديگر؟
البته اين ابهامات در ذات مفهوم استقلال يا تفكيك قوا قرار دارد و ربطى به قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران ندارد. مثلاً مطابق با قانون اساسى فرانسه، اگر نخست‏وزير و رياست جمهورى از يك حزب باشند، عملاً مفهوم تفكيك قواى بين مقننه و مجريه از بين مى‏رود و هيچ كنترل و توازنى ميان «پارلمان» كه نخست‏وزير در آنجا انتخاب شده است و «مجريه» وجود نخواهد داشت.(21) معمولاً اين مردم فرانسه هستند كه تفكيك قوا را خود در عمل پياده مى‏كنند؛ يعنى در زمانى كه فرانسوا ميتران سوسياليست رياست جمهورى را به عهده داشت مردم در انتخابات پارلمان به حزب گليست به رهبرى ژاك شيراك رأى دادند و حالا كه شيراك رياست جمهورى را عهده‏دار است مردم به حزب سوسياليست‏ها رأى داده‏اند و بدين ترتيب ژوسپين سوسياليست عهده‏دار نخست‏وزيرى است.
بدين ترتيب مشاهده مى‏شود كه در مفهوم استقلال قوا نمى‏توان به قانون محدود شد، بلكه داشتن نوعى وفاق و تشخيص از طرف عموم مردم ضرورت دارد.
در اين صورت آيا مى‏توان به نظريه ژان ژاك روسو رسيد كه:
حاكميت قابل تجزيه يا تفكيك نيست. با تفكيك قوا گفت وگو از اراده عمومى امرى واهى‏است.(22)
بدين ترتيب ما اگر تفكيك قوا را براى اراده عمومى و حفظ حقوق آنان مى‏دانيم، اجازه دهيم خود اينان تفكيك قوا را در عمل، آن‏طور كه مايلند به اجرا گذارند، درست همان‏گونه كه در فرانسه عمل مى‏نمايند و با اين حساب نيازى به تقسيم قوا و بيان نحوه كنترل و تعادل قوا و ذكر شرايط، در قانون اساسى نيست. در اين حالت با اصل 16 اعلاميه حقوق بشر دچار معضل خواهيم شد كه مى‏گويد:
هر جامعه‏اى كه در آن نه حقوق تضمين و نه تفكيك قوا برقرار شده باشد، داراى قانون اساسى‏نيست.(23)
بدين ترتيب رفع ابهام از مقوله تفكيك قوا با سپردن همه آن به اراده عمومى و بدون قانون اساسى انجام نخواهد شد چنانچه تفكيك، اساساً بدون تعريف وظايف امكان‏پذير نمى‏باشد و قانون اساسى ضرورتاً در برگيرنده ضوابط و معيارهاى كلى مورد نظر در تقسيم و تعريف وظايف اركان و نهادهاى حكومتى است.
سيم از وظايف لازمه سياسيه، تجزيه قواى مملكت است كه هر يك از شعب وظايف نوعيه را در تحت ضابطه و قانون صحيح علمى منضبط نموده، اقامه آن‏را با مراقبت كامله در عدم تجاوز از وظيفه مقرّره به عهده كفايت و درايت مجريان در آن شعبه بسپارند.(24)
با اين حساب نمى‏توان براى اصل تفكيك قوا خود به خود ارزش درونى و ذاتى و مجرّد قائل شد، و آن‏را جامه‏اى فلسفى پوشانيد و يا از آن به‏عنوان اصلى حقوقى در قانون اساسى ياد كرد بدون اينكه وارد اهداف و روش‏هاى عملياتى كردن آن شد.
از اين رو فارغ از اختلاف نظرها و تفاوت ديدگاه‏هاى تاريخى در مورد اصل تفكيك قوا(25) آنچه ضرورت دارد نگاه حقوقى مديريتى به اين اصل انداختن و شفاف كردن آن در عرصه اداره كشور است و اين البته هنگامى مفيد و مؤثّر واقع مى‏شود كه در چارچوب قانون اساسى باشد. در غير اين صورت تفكيك قوا امرى نظرى و غير كاربردى خواهد شد. بررسى قانون اساسى جمهورى اسلامى به‏عنوان مظهر و تجلّى اصل تفكيك قوا و تجلّى قواعد و معيارهاى عملياتى آن در تنظيم و تعريف قواى حكومتى ضرورتى مبرم دارد. شارل منتسكيو، مبتكر نظريه تفكيك قوا پس از مطالعه قانون اساسى انگليس و فرموله كردن آن، معقتد بود:
تحقيق در اينكه انگليسى‏ها در حال حاضر از اين آزادى‏ها (ناشى از تفكيك قوا) استفاده مى‏كنند يا نه، به من مربوط نيست. از لحاظ من كافى است بگويم كه آزادى انگليسى‏ها بر مبناى قوانين آنها به كرسى نشسته و بيش از اين هم توقع دانستن ندارم.(26)
بدين ترتيب اگر چه وجود قانون اساسى در تحقق تفكيك قوا شرط كافى نيست، اما حداقل شرط لازم هست، به خصوص براى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران كه نظام منحصر به فرد و نوينى است و بنابراين هنوز عرفيات زيادى در آن شكل نگرفته است تا بتواند در عمل مكمل قانون اساسى باشد. بنابراين لازم است چارچوب قانونى نظريه تفكيك قوا مورد توجه و بررسى قرار گيرد. چرا كه بدون داشتن نظريه روشن و مطابق با قانون اساسى كه در آن اولاً اهداف نظريه تفكيك قوا به روشنى تعريف شده باشد و ثانياً لوازم و روش‏هاى پياده‏سازى آن به دقت تعريف شده باشد، امكان بهره‏گيرى مؤثر از اين مفهوم وجود ندارد، بلكه برعكس مى‏تواند موجبى براى تداخل و احتمالاً تعارض بين قوا گردد.(27)

قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران و ابهامات مربوط به استقلال قوا
1. آيا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، تفكيك قوا به معناى انفصال و پراكندگى يا حفظ تساوى متقارن مطلق قواست؟(28)
2. با ملاحظه اصول مربوط به ولايت امر و امامت امت در قانون اساسى، آيا بايد نهاد ولايت را محورى براى ادغام و تمركز قوا در نظر گرفت يا محورى براى حفظ توازن قواى سه گانه، هدايت و تنظيم آنها؟
3. اگر قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بر اساس اعتقاد بسيارى از صاحب‏نظران بر اساس تفكيك نسبى قوا از يكديگر طراحى و تدوين يافته است‏(29) در اين صورت حوزه‏هاى تفكيك‏يافته كدام حوزه‏ها هستند و حوزه‏هاى مشترك كدامند؟
4. در صورت تفكيك نسبى قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مديريت حوزه‏هاى مشترك به عهده چه نهاد يا نهادهايى گذاشته شده است؟ چگونه هماهنگى و همكارى در حوزه‏هاى مشترك موجبى براى ادغام يا تمركز قوا نمى‏شود؟
5. آيا شرط لازم براى تحقّق تفكيك قوا وجود سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه است؟ در اين صورت، آيا قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، سه قوه را به رسميت مى‏شناسد؟ و اين سه قوه هستند كه متقابلاً يكديگر را كنترل و متعادل مى‏سازند؟ به‏طور كلى مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران كدام قوه، كدام قوه را كنترل مى‏كند و چگونه؟
6. اگر منظور از تفكيك قوا، وجود سه نيرو يا قوه هم‏عرض و هر كدام داراى فرماندهى واحد است، در اين صورت در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران تنها قوه‏اى كه از فرماندهى واحد برخوردار است، قوه قضاييه است؛ زيرا دو قوه ديگر (يعنى مجريه و مقننه) از فرماندهى واحدى برخوردار نيستند، چرا كه در قوه مجريه دو بخش قابل تفكيك وجود دارد كه بخش اول مستقيماً زير نظر مقام ولايت امر مديريت مى‏شود و بخش دوم زير نظر رئيس قوه مجريه اداره مى‏شود. هم‏چنين، قوه مقننه داراى سه بخش مستقل از يكديگر است كه عبارتند از مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام. آيا اين وضعيت خللى بر تفكيك قوا وارد مى‏رسازد؟
7. آيا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، دولت در طول مجلس شوراى اسلامى و نه در عرض آن قرار دارد؟ در اين صورت آيا مى‏توان به استقلال قواى مجريه و مقننه از يكديگر معتقد بود، چنانچه برخى از صاحب‏نظران معتقدند:
هر چند دو قوه مقننه و مجريه بايد از هم تفكيك شوند، ولى اين تفكيك جنبه افقى ندارد، بلكه به‏صورت عمودى است.(30)
8. آيا حضور رؤساى قواى سه گانه در شوراى امنيت ملى نوعى ادغام و تمركز قوا محسوب نمى‏گردد؟
9. آيا سياست‏گذارى در امور فرهنگى توسط شوراى عالى انقلاب فرهنگى، نوعى تداخل در قوه مقننه محسوب نمى‏گردد، به خصوص با توجه به اينكه اين شورا به رياست رئيس قوه مجريه تشكيل مى‏گردد؟
10. با توجه به اينكه اجراى قانون اساسى مطابق با اصل 113 به عهده رياست جمهورى است و حيطه اعمال آن مطابق با قانون مصوب مجلس شوراى اسلامى محدود به قوه مجريه نمى‏باشد، چگونه امكان دارد رياست جمهورى استقلال ساير قوا و نهادهاى نظام را به‏هم نريزد، ولى آنها را كنترل و محدود نمايد؟
11. چگونه مجلس شوراى اسلامى از طريق تصويب بودجه، براى دولت، شوراى نگهبان، صدا و سيما، ارگان‏هاى نظامى و انتظامى و غير آن تعيين تكليف مى‏كند و بدين طريق مى‏تواند آنها را دچار محدوديت كند و در عين حال موجب خدشه وارد كردن به استقلال آنان نمى‏گردد؟ از طرف ديگر، وقتى مجلس شوراى اسلامى قادر نباشد روى بودجه اعمال نظر نمايد، چگونه از پياده شدن منويات خود در چارچوب قوانين اطمينان پيدا خواهد كرد؟
12. اينكه رئيس جمهورى توسط مجلس شوراى اسلامى (قوه مقننه) و ديوان عالى كشور (قوه قضايى) قابل عزل است، دخالت و به‏هم خوردن استقلال قوا محسوب نمى‏گردد؟ در اين صورت، چگونه اشخاص و نهادها مجزّا و مستقل از يكديگر تنفيذشده‏اند؟(31)
13. وقتى اكثريت نمايندگان مجلس شوراى اسلامى به‏صورت غير رسمى از رياست جمهورى درخواست مى‏كنند تا ايشان به جاى معرفى يك وزير، سه وزير را به مجلس پيشنهاد نمايد تا مجلس بتواند انتخاب بهترى داشته باشد، آيا اين امر خدشه وارد كردن به استقلال قوه مجريه توسط قوه مقننه نيست؟(32) در غير اين صورت چگونه مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند از حق قانونى انتخاب خود بهره‏مند شود؟
14. آيا تحقيق و تفحّص مجلس شوراى اسلامى در امور قضايى، نقض استقلال قوه قضاييه محسوب نمى‏گردد؟ آيا مجلس مى‏تواند در طول دادگاه حضور داشته باشد و آيا اين حضور، موجبى براى تداخل قوا نخواهد شد؟
15. آيا پاسخ خواهى كميسيون اصل 90 مجلس شوراى اسلامى از قواى مجريه و قضاييه نوعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقى نمى‏گردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟
16. آيا صدور رأى توسط هيأت حل اختلاف در وزارت كار و امور اجتماعى مداخله در امور قضايى توسط يكى از اركان قوه مجريه تلقّى نمى‏گردد (به همين ترتيب در نظام پزشكى، در كميته انضباطى دانشجويى، در نظارت بر مطبوعات، در كميسيون صدور مجوز احزاب در وزارت كشور و...)؟

الگو سازى براى توصيف مفهوم استقلال‏قوا در نظام حكومت جمهورى اسلامى ايران
در اينجا با توجه به مطالب مطرح شده، قواعدى را براى تبيين و شفاف نمودن استقلال قوا به شرح زير پيشنهاد مى‏كنيم و سپس تأثير اين قواعد را در عمل، در قالب الگوهاى مختلف استقلال قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران بررسى مى‏كنيم.
1. استقلال مفهومى از جنس همه يا هيچ نيست بلكه مفهومى داراى تدرّج است. هيچ دو ركن يا نهادى را نمى‏توان يافت كه نسبت به يكديگر استقلال كامل و يا وابستگى كامل داشته‏باشند.
2. نظام سياسى و حكومتى جمهورى اسلامى ايران همانند هر نظام سياسى و حكومتى ديگر براى افزايش كارآمدى خود مبادرت به تقسيم قواى حكومتى در قالب سازمان‏هاى تخصّصى نموده است تا اين سازمان‏ها، فعاليت‏هاى خاصى را عهده‏دار شوند و به دليل تخصّصى بودن خود، كارآمدى نظام را بالا برند. بدين ترتيب تقسيم قوا را مى‏توان مطابق با اصل تقسيم كار (divisionoflabor) يا تخصّص نقش‏ها (specializationrole) و يا افتراق ساختارها (structuredifferntiations) در نظر گرفت كه در زمره مباحث اساسى موجود در نظريه سازمان است.
3. تقسيم كار يا تخصّص نقش‏ها يا افتراق ساختارهاى نظام سياسى، داراى دو بعد متمايز از يكديگر است. در بُعد اول با ايجاد تخصص در انجام فعاليت‏ها، كارآمدى و مؤثربودن فعاليت‏ها را افزايش مى‏دهد، اما اين تنها بُعد مورد نظر نيست. تقسيم قوا در يك نظام سياسى موجب پرهيز از تمركز قوا نيز مى‏گردد و چون تمركز قوا موجب خودكامگى و استبداد مى‏شود آزادى‏هاى مشروع را تضعيف مى‏نمايد، بنابراين اقدام به تقسيم قوا بايد به گونه‏اى انجام پذيرد كه خاصيت متعادل‏كنندگى و كنترل‏كنندگى قوا نسبت به يكديگر حفظ گردد و اين بُعد دوم تقسيم قوا در يك نظام سياسى است.
4. ماهيت حاكميت با تقسيم مطلق قوا و تفكيك كامل وظايف و اختيارات نمى‏سازد. تلاش براى استقلال قوا نبايد موجب خودمختارى قوا نسبت به يكديگر شود، چرا كه خودمختارى قوا، حاكميت چندگانه را به دنبال مى‏آورد و كارآمدى يك نظام سياسى را مى‏كاهد. با اين حساب، تبيين استقلال قوا در يك نظام سياسى داراى دو بُعد است: تعيين حوزه‏هاى مجزّا و منفك، و تعيين حوزه‏هاى مشترك، كه در دومى چگونگى همكارى قوا بايد به روشنى تعريف گردد.
5. استقلال قوا به معناى اجراى قانون است و عدم اجراى قانون به معناى ادغام قوا و ايجاد تمركز قواست.
6. از آنجا كه قدرت، ماهيتى سيال دارد و مى‏تواند از زمانى به زمان ديگر تغيير كند هميشه امكان به‏ هم‏ريزى توازن قوا به معناى افزايش يافتن قدرت يكى و كاهش قدرت ديگرى وجود دارد. در صورت وقوع، همه قواى ديگر بايد كمك كنند تا توازن قوا مجدداً برقرار گردد. اين مفاهيم نيازمند تبيين بيشتر است.
در اين ارتباط فرض مى‏كنيم تنها سه قوه مقننه، مجريه و قضاييه وجود دارد كه اندازه قدرت هر يك به‏صورت زير تعريف شده است:
اندازه قدرت قوه مقننه:W1
اندازه قدرت قوه مجريه:W2
اندازه قدرت قوه قضاييه:W3
در اين صورت مجموع قواى كشور را مى‏توان با W نشان داد كه عبارت است از:
W=W1+W2+W3
بدين معنا كه جمع قواى سه‏گانه، همه قدرتى است كه موضوع اصل تفكيك قوا قرار دارد، اگر اين مجموع قدرت را با 100 نشان دهيم، داريم: %W=100
حالا اگر فرضاً قرار باشد سه قوه به اندازه هم، قدرت داشته باشند، معنايش اين است كه:
%W1=W2=W3=13W=33/3
و يا اگر اندازه قدرت قوا با يكديگر برابر نباشد مثلاً اگر فرض كنيم مطابق با نظريه صاحب‏نظران قوا به‏صورت زير تقسيم شده باشد:
%W1=50
%W2=30
%W3=20
اينكه آيا مى‏شود 50درصد قدرت را به قوه مقننه داد مورد نظر ما نمى‏باشد، چرا كه در حال حاضر مى‏خواهيم مفهوم توازن قوا را مورد توجه قرار دهيم و در اين ارتباط اندازه يا توان يك قوه امر ثانوى است.
تحت اين شرايط، حفظ توازن قوا را مى‏توان خيلى ساده به مفهوم حفظ اندازه قدرت هر قوه تعريف كرد. به بيان روشن‏تر اگر W1=50 است، همين قدرت براى قوه مقننه باقى بماند يا اگر W2=30 است، اين مقدار كم يا زياد نشود.
اما آيا اندازه قدرت قوا قابل تغيير است كه ما بايد نگران آن باشيم؟ جواب اين است كه بلى، اندازه قدرت يك قوه متغيرى ديناميكى است كه با زمان تغيير مى‏كند و از اين وضعيت اجتنابى نيست. در واقع اندازه قدرت را مى‏نمى توانيم باWi نشان دهيم بلكه بايد با (Wi(t نشان دهيم، يعنى اندازه قدرت متغيرى از زمان است.
در اين صورت مثلاً قوه مقننه مى‏تواند در حال حاضر 50درصد قوا را در اختيار داشته باشد، اما معلوم نيست كه شش ماه ديگر هم همين اندازه باقى بماند؛ چرا كه زمان مى‏تواند موجب بالا يا پايين رفتن قدرت شود.
به‏عنوان مثال، فرض كنيد رئيس جمهورى بتواند بخشى از قدرت مجلس شوراى اسلامى را به‏دست آورد. مثلاً اگر انتخاب وزرا با نظر رئيس جمهورى و با تصويب مجلس بايد انجام شود (اصل 133 قانون اساسى) وقتى شرايطى به وجود آيد كه مجلس از حقوق خود نتواند استفاده كند و تمام قدرت انتخاب در اختيار رياست جمهورى قرار گيرد، آن‏گاه W1>50 خواهد شد، يعنى اندازه قدرت مجلس كاهش و قدرت قوه مجريه افزايش يافته است (ياW2>30). در واقع قوه مجريه به اندازه 50-W1 به قدرتش افزوده شده است، يعنى از اين به بعد داريم:
80-W1=(50-W1)+W2
توجه داريد كه هنوز مجموع اندازه قدرت دو قوه مقننه و مجريه تغييرى نكرده است، يعنى هنوز:
%W1+W2=80
يعنى مجموع قدرت دو قوه تغيير نكرده است اما توازن قوا به‏هم ريخته است! وقتى اين اتفاق بيفتد يك نظام حكومتى مبتنى بر استقلال قوا بايد نگران شود و مكانيزم‏هاى دفاعى خود را فعّال سازد تا قوا را به ميزان اوليه و مقرّر خود بازگرداند.
يك نظام حكومتى هوشمند با مكانيزم‏هاى كنترلى و نظارتى خود، وقتى توازن به‏هم بريزد، دوباره آن را به حد تعادلى خود باز مى‏گرداند كه اگر بازنگرداند تفكيك قوا به سوى تمركز قوا مى‏رود و قوه‏اى كه توان بيشترى را جذب كرده با سرعت بيشترى مى‏تواند به روند تمركز خود ادامه دهد و در نهايت به كسب بقيه قوا نايل گردد،(33) چنانچه در نمودار 1 نشان داده شده است:

نمودار 1

در آغاز فرآيند توازن قوا برقرار است اما آرام آرام قدرت مجلس از بين مى‏رود و قوه مجريه تقويت مى‏شود، سپس قوه قضاييه تحليل مى‏رود و قوه مجريه، قوه مسلط با تمركز كامل قدرت مى‏گردد.
به‏هم خوردن توازن قوا به معناى افزايش قدرت يكى از قوا و تضعيف ديگرى است و البته اين به معناى ثابت ماندن حجم يا مجموع قدرت نيست، چرا كه معمولاً توان و قدرت كشورها با زمان، تغيير مى‏كند. مثلاً اگر در حال حاضر حجم قدرت را با 100 نشان دهيم به دليل پيشرفت كشور، ده سال ديگر حجم قدرت مى‏تواند به 1000 برسد كه ده برابر مقدار فعلى است. در اين صورت آنچه توازن قدرت را نشان مى‏دهد، حفظ درصد قدرت در هر يك از قواست.
پس اگر همچنان قوه مقننه 50درصد قدرت را در اختيار داشته باشد، توان قوا حفظ شده است. بنابراين اگر چه تغيير فناورى، توسعه علمى، موقعيت جغرافيايى و غير آن مى‏تواند توان يا قدرت يك نظام سياسى را افزايش يا كاهش دهد، اما آنچه در بحث ما مورد نظر است حفظ درصد يا نسبت ميان قوا است نه اندازه مطلق آن.
حالت ديگرى كه مى‏تواند توازن قوا را به‏هم زند، نه تمايل قواى ديگر به افزايش قدرت خود، بلكه ناتوانى يك قوه در اعمال قدرت خود است. مثلاً رئيس جمهورى دنبال كسب قدرت مجلس نيست، اما اين مجلس است كه از قدرت خود استفاده نمى‏كند. اين وضعيت را كاهش بهره‏ورى (underutilization) مى‏گوييم و مى‏توان به‏صورت زير نشان داد:
W1+W2+W3<100
معناى رابطه بالا اين است كه مجموع قدرت از صد واحد كمتر است و اين به خاطر عدم استفاده برخى قوا از قدرت خود است. اين وضعيت نيز موجب به‏هم ريختگى توازن قوا مى‏شود و مكانيزم‏هاى تفكيك قوا بايد قادر باشد با اين مشكل نيز مواجه شود و از طريق تقويت قوه‏اى كه غير بهره‏ور است، اجازه ندهد توازان قوا همچنان به‏هم ريخته باقى بماند.

انواع الگوهاى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران
اينك اگر بخواهيم الگوى استقلال قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد بررسى قرار دهيم با توجه به مباحث مطرح شده ابتدا لازم است تعريف قوا و تعداد قوا را در جمهورى اسلامى ايران مورد توجه قرار دهيم تا در مرحله بعد تعامل و توازن آن قوا قابل بررسى گردد. در اين ارتباط سه الگو را مورد توجه قرار مى‏دهيم:

الگوى اول در الگوى اول، ما در جمهورى اسلامى ايران با تعدد قوا مواجه هستيم به گونه‏اى كه مى‏پذيريم نمى‏توان اين قواى مختلفه را در زير سه چتر مجريه، مقننه و قضاييه جمع كرد، بلكه بايد واقعيت تعدد قوا را به رسميت شناخت و مسأله استقلال قوا را در چارچوب وجود تعدّد قوا تبيين و توصيف نمود.

قواى مورد نظر در الگوى اول عبارتند از: 1. قوه يا نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. قوه يا نهاد رهبرى نظام‏
3. قوه يا نهاد رياست جمهورى‏
4. قوه يا نهاد دولت‏
5. قوه يا نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام‏
6. قوه يا نهاد قضاييه‏
7. قوه يا نهاد مجلس شوراى اسلامى‏
8. قوه يا نهاد شوراى نگهبان‏
9. قوه يا نهاد شوراى عالى امنيت ملى‏
10. قوه يا نهاد ارتش‏
11. قوه يا نهاد سپاه پاسداران‏
12. قوه يا نهاد صدا و سيما
13. قوه يا نهاد نيروهاى انتظامى‏
فهرست بالا را مطابق با قانون اساسى در نظر گرفته‏ايم و البته مى‏توان با نهادهاى موجود و مؤثر ديگر تكميل كرد (از جمله نهاد ائمه جمعه، نهاد شوراى عالى انقلاب فرهنگى و غير آن). اينك ما بايد بتوانيم روابط بين اين قوا را تعريف كنيم و اندازه و روابط بين قوا را ميان نهادهاى قانونى بالا مورد بررسى قرار داده، ضرورت‏هاى اصل تفكيك قوا را در وضعيت تعدد قوا تبيين نماييم. اين كار اگر چه در بعد نظرى نشدنى نيست، اما در عمل، پيچيده وغيرممكن است. در واقع ما بايد فرض كنيم W1 اندازه قوه نهاد خبرگان رهبرى و W2 اندازه قوه نهاد رهبرى و... W2 اندازه قوه يا نهاد نيروى انتظامى باشد. در اين صورت مى‏توانيم بنويسيم:
W12=100+...+W1+W2
قدم بعد، تعيين اندازه هر يك از قوا است و قدم بعد، توصيف روابط بين قوا و بررسى چگونگى حفظ توازن و تعادل ميان آنها است، چرا كه بدون تعيين اندازه قوا چگونه مى‏توان مكانيزم‏هاى كنترل‏كننده را شناسايى و مورد ملاحظه قرار داد و به دنبال آن قدرت تميز و تشخيص تعدّى از حدود قانونى را شناسايى نمود.
با اين حال اگر چه تعيين اندازه قوا مفيد است، اما انجام آن در شرايط موجود غيرممكن است. بنابراين ما چاره‏اى نداريم مگر اينكه تعداد قوا را كاهش دهيم. براى كاستن از تعداد قوا مى‏توان به رابطه عمودى ميان قوا توجه كرد. مثلاً قوه قضاييه نهادى زير نظر مقام رهبرى است، يعنى در رابطه طولى نسبت به رهبرى قرار مى‏گيرد؛ يا دولت زير نظر رياست جمهورى است؛ هم‏چنين ارتش و سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى، همگى از نهادهاى زير نظر رهبرى هستند. بنابراين ما مى‏توانيم براى ساده كردن الگوى استقلال قوا نهادهاى پايين‏سرى را در نهادهاى بالاسرى ادغام نماييم. در حقيقت اين كار نوعى ساده‏سازى است و ما چاره‏اى غير از ساده‏سازى نداريم تا امكان بررسى استقلال قوا را به‏صورت عملياتى و شفاف ايجاد كنيم. بدين ترتيب ما به الگوى دوم مى‏رسيم.

الگوى دوم در اين الگو با توجه به روابط رياستى ميان قوا مى‏توانيم به الگوى ساده‏ترى از تعدّد قوا در جمهورى اسلامى ايران برسيم به طورى كه از 13 قوه يا نهاد مطرح در الگوى اول به 6 قوه يا نهاد به شرح زير برسيم:
1. نهاد مجلس خبرگان رهبرى‏
2. نهاد رهبرى‏
3. نهادهاى زير نظر مقام رهبرى (مجمع تشخيص مصلحت نظام، قوه قضاييه، ارتش، سپاه پاسداران، نيروهاى انتظامى، صدا و سيما و شوراى نگهبان)
4. نهاد رياست جمهورى‏
5. نهادهاى زير نظر رياست جمهورى (دولت، شوراى عالى امنيت ملى)
6. مجلس شوراى اسلامى‏
در اين رابطه لازم به توضيح است كه نهاد شوراى نگهبان را از نظر رابطه طولى نهاد زير نظر رهبرى در نظر گرفته‏ايم و اين با توجه به اين خصوصيت است كه شش نفر از فقهاى شوراى نگهبان مستقيماً توسط مقام رهبرى نصب مى‏گردند و شش نفر حقوقدان شوراى نگهبان توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏گردد؛ ولى معرفى آنان توسط رياست قوه قضاييه انجام مى‏گيرد كه منصوب مقام رهبرى است. البته انتخاب حقوقدانان توسط مجلس باعث مى‏شود رابطه شوراى نگهبان با مقام رهبرى را نتوان با رابطه مجمع تشخيص مصلحت نظام با مقام رهبرى يكسان گرفت، بلكه عملاً استقلال اين دو نهاد نسبت به مقام رهبرى متفاوت خواهد شد و اين تأكيدى است بر قاعده اول كه مطابق با آن استقلال از نوع همه يا هيچ نيست.
در الگوى دوم، فارغ از سلسله مراتبى كه ميان اركان و نهادهاى مختلف وجود دارد، يك نكته اساسى ظهور پيدا مى‏كند و آن انفصال يا انفكاك سه گروه از نهادهاى جمهورى اسلامى است، چنانچه در نمودار 2 مشاهده مى‏گردد:
مجمع تشخيص مصلحت نظام‏
شوراى نگهبان‏
قوّه قضاييّه‏
صدا و سيما
ارتش، سپاه پاسداران و نيروهاى انتظامى‏

نمودار 2- تفكيك قوا مطابق با الگوى دوم

نمودار 3- طرح واقعى تفكيك قوا در الگوى دوم

الگوى دوم را مى‏توان به‏صورت ساده‏ترى هم وصف نمود، به طورى كه در آن، سه قوه قابل تميز و تفكيك باشند. اين سه قوه عبارت خواهند بود از قوه رهبرى (شامل مجلس خبرگان رهبرى، رهبرى نظام و نهادهاى زير نظر رهبرى)، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه (به معناى رئيس جمهورى، دولت و شوراى امنيت ملى).
اما با فرض اينكه الگوى دوم الگوى درستى از تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران باشد، مشاهده مى‏گردد كه تفكيك كامل ميان سه قوه به شرح فوق عملاً غيرممكن است. مثلاً قوه رهبرى را چگونه مى‏توان از قوه مجلس شوراى اسلامى منفصل در نظر گرفت؟ در حالى كه قوه مجلس شوراى اسلامى در سطوح مختلف با قوه رهبرى تعامل دارد، مثلاً از طريق شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت نظام. با اين حساب انفصال كامل ميان دو قوه فوق امرى غيرواقعى و نا مطابق با قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است.
هم‏چنين قوه رهبرى مطابق با الگوى دوم با قوه مجريه تعامل دارد. به‏عنوان مثال شوراى‏امينت ملى نهادى است كه رياست جمهورى در آن با نيروهاى نظامى و انتظامى كه ازنهادهاى قوه رهبرى است، تعامل دارد. بنابراين الگوى دوم تفكيك قوا را مى‏توان مطابق‏باطرح موجود در نمودار 3 توصيف كرد كه در آن، سه قوه، ضمن انفصال، داراى‏اشتراكاتى بايكديگر هستند. همين رابطه تعامل مجلس و قوه مجريه واضح است و نيازى به توضيح‏ندارد.
الگوى دوم بدين ترتيب، دارى اشكالاتى است كه اجازه نمى‏دهد الگوى موفق استقلال قوا، در جمهورى اسلامى ايران باشد. اولين اشكال اين است كه درست است مطابق با اين الگو، انفكاك قوا انجام گرفته اما قوه رهبرى را در سطح و تراز ديگر قوا تعريف كرده است. و بنابراين، مطابق با قاعده توازن و تعادل لازم است، اين قوا يكديگر را متعادل و كنترل نمايند كه به‏نظر مى‏رسد منظور نظر خبرگان قانون اساسى باشد.
اشكال دوم اين است كه مسؤوليت‏ها و اختيارات رهبرى را در سطح بالاى حاكميتى با سطوح پايين‏تر آن از جمله امور قضايى يا فرماندهى نيروهاى مسلح و غير آن يكسان گرفته است، اين در حالى است كه مقام رهبرى به‏عنوان عالى‏ترين مقام رسمى كشور مسؤوليت و مظهريت حاكميت نظام جمهورى اسلامى ايران است.
اشكال سوم اين است كه قوه قضاييه در اين طرح به‏صورت يك قوه مستقل مشاهده نمى‏شود چرا كه قواى سه‏گانه به قوه رهبرى، قوه مجلس شوراى اسلامى و قوه مجريه محدود شده است. البته مى‏توان قوه قضاييه را جداگانه در نظر گرفت و طرح نمودار 4 را به‏عنوان الگوى عملى استقلال قوا در جمهورى اسلامى ايران پيشنهاد كرد. با اين حال حتى اين طرح نمى‏تواند اشكال اول و دوم را مرتفع سازد و بنابراين ما به الگوى سومى براى استقلال قوا خواهيم رسيد.
نمودار4 الگوى استقلال بر مبناى چهار قوه


الگوى سوم تعدد قوا چنانچه در الگوى اول مورد ملاحظه قرار گرفت در نظام‏هاى حكومتى امرى عجيب و غيرعادى نيست. معمولاً سازمان‏ها و ساختارهاى مديريتى مورد نياز در اداره كشور متعددند؛ زيرا مسائلى كه در حيطه وظايف و اختيارات حكومت‏ها مطرح مى‏گردند، بسيار متنوع و گوناگونند. به عنوان مثال، سازمان مورد نياز براى دفاع و امنيت ملى نمى‏تواند سازمانى بسيط و غيرپيچيده باشد. بنابراين از اين نظر الگوى اول استقلال قوا را نمى‏توان به دليل تعدد قوا مورد ايراد قرار داد. آنچه در آن الگو مشكل‏ساز است نبود فرماندهى واحد يا به بيان بهتر، وجود و تعدد فرماندهى است. اداره كشور و اعمال حاكميت نيازمند فرماندهى واحد است. به همين دليل محدود كردن تعداد قوا در كشورها به سه قوه چنانچه مرسوم است، امكان فرماندهى بهتر را فراهم مى‏سازد و به‏نظر مى‏رسد در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران همين نگرش مورد توجه بوده است، آنجا كه در اصل 57 قواى كشور را سه قوه زير نظر مقام رهبرى توصيف نموده است، اما اين توصيف را نمى‏توان مطابق با الگوى دوم توجيه كرد؛ زيرا در اين الگو، قوه رهبرى در عرض قواى ديگر (مجلس و مجريه) قرار داده شده است، در صورتى كه اصل 57 به صراحت قواى سه‏گانه را زير نظر رهبرى در نظر مى‏گيرد. بنابراين به‏نظر مى‏رسد الگوى صحيح استقلال قوا در جمهورى اسلامى، الگويى است كه در آن سه قوه هم‏عرض و نسبتاً مستقل از يكديگر زير نظر فوق قوه رهبرى اداره و هماهنگ مى‏شوند، چنانچه در نمودار 5 مشاهده مى‏گردد.

نمودار 5 الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى

نمودار 6 الگوى استقلال قوا بر مبناى سه قوه

الگوى تقسيم قوا در جمهورى اسلامى ايران را مى‏توان به روش مجموعه‏ها نيز مطابق با نمودار 6 نشان داد. در اين الگو سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه در محيط اراده رهبرى شكل گرفته و تعامل دارند و اين مهم‏ترين خصوصيت نظريه تفكيك قوا در جمهورى اسلامى ايران است.
به‏عنوان مثال، اگر تعامل رهبرى را با مجلس شوراى اسلامى مورد توجه قرار دهيم، نشان‏دهنده خوبى از نوع و روش تعامل قواى سه‏گانه با فوق قوه رهبرى است. رهبرى در سه سطح با مجلس شوراى اسلامى به تعامل مى‏پردازد. در سطح اول كه سطح شوراى نگهبان است، كليه مصوبات مجلس پس از تأييد شوراى نگهبان قانونى مى‏شوند. اين در حالى است كه شوراى نگهبان در بعد شرعى فقهى آن مستقيماً توسط رهبرى منصوب مى‏شوند و در بُعد حقوقى قانونى آن از طريق معرفى رئيس قوه قضاييه توسط مجلس شوراى اسلامى انتخاب مى‏شوند كه منصوب رهبرى است.
بنابراين در سطح اول، رهبرى از طريق شوراى نگهبان به تعامل با مجلس مى‏پردازد. در سطح دوم كه سطح مجمع تشخيص مصلحت نظام است هم از نظر تعيين سياست‏هاى كلان نظام و هم در بعد رفع اختلاف بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان، تعامل رهبرى‏را با مجلس نشان مى‏دهد، چرا كه نهاد مجمع تشخيص مصلحت نظام، منصوب مقام رهبرى است.
با اين حساب به‏صورت روشمند و معمولى رهبرى در دو سطح با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏نمايد؛ اما اگر اين سطح كافى نباشد رهبرى در سطح سوم با اتكا به ولايت مطلقه به‏صورت حكم حكومتى با مجلس شوراى اسلامى تعامل مى‏كند.(34)
توجه داريم كه ما مى‏توانيم همه نهادها و اركان نظام را در دو مقام كلى طبقه‏بندى نماييم كه يكى مقام قانون‏گذارى و ديگرى مقام اجرا باشد. بدين ترتيب مجلس شوراى اسلامى همراه با تعاملات قانونى خود با رهبرى به شرحى كه گذشت وظيفه منحصر به فرد قانون‏گذارى را در جمهورى اسلامى ايران عهده‏دار است. ساير قوا با اين حساب مجرى قوانينى هستند كه به تصويب مجلس شوراى اسلامى رسيده است. البته مجلس خبرگان رهبرى در اينجا مستثنى است، زيرا اين مجلس، خود براى خود قانون‏گذارى مى‏كند.
با اين حساب اگر ما سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه را از اين منظر مورد بررسى قرار دهيم، مشاهده خواهيم كرد كه دو قوه مجريه و قضاييه درمقابل قوه مقننه هيچ‏گونه استقلالى ندارند، بلكه برعكس كاملاً تابع قوه مقننه به حساب مى‏آيند چنانچه در نمودار 7 نشان داده شده است. مطابق اين نمودار مجلس شوراى اسلامى زير نظر مقام رهبرى قرار دارد اما بر دو قوه مجريه و قضاييه رياست دارد. اگر چه اين رياست در بُعد اجرايى نيست. يعنى درست است كه از نظر اجرا، سه قوه، مستقل از يكديگرند؛ اما در بُعد قانون، اين استقلال به وابستگى تبديل مى‏شود.
در نمودار 7، هم‏چنين رابطه بين مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نيز نشان داده شده است. اين رابطه را رابطه استقلال مى‏دانيم. اگر چه نوعى برترى و بالاسرى بين اين اجزا وجود دارد، اما اين برترى را نمى‏توان به معناى رياست در نظر گرفت. اگر اين برترى رياست باشد، آن‏گاه نمودار 7 نشان‏دهنده سازمان صحيح بين قواى مورد نظر خواهد شد.

نموار 7 رابطه مقام رهبرى و ديگر قواى نظام در بُعد قانون‏گذارى

نمودار 8 نوعى ديگر از تعامل مجلس شوراى اسلامى با ديگر قوا و نهادهاى نظام
از نظر فرآيند قانون‏گذارى‏

در نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى زير نظر شوراى نگهبان و شوراى نگهبان زير نظر مجمع تشخيص مصلحت و اين مجمع زيرنظر مقام رهبرى قرار دارد. اما به‏نظر نمى‏رسد روابط بين قوا را بتوان مطابق با طرح نمودار 8 الگوسازى كرد، بلكه نمودار 7 الگوى مناسب‏ترى در مطابقت با قانون اساسى است. توجه داريم كه در طرح نمودار 8 مجلس شوراى اسلامى هيچ‏گونه استقلالى نسبت به شوراى نگهبان ندارد در حالى كه مطابق با قانون اساسى مجلس شوراى اسلامى مى‏تواند نظرات كارشناسى شوراى نگهبان را نپذيرد و موضوع را به مجمع تشخيص مصلحت نظام ارجاع دهد.
با اين حساب آنچه در كشور اتفاق مى‏افتد مبتنى بر قانونى است كه توسط قوه مقننه (يعنى مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان) تدوين و تصويب شده است و توسط مجريان قانون يعنى قوه مجريه و قوه قضاييه پياده‏سازى مى‏شود. اين تقسيم كارى است كه بين سه قوه انجام گرفته است.
اما مطابق با اصل تفكيك قوا بايد ديد چگونه قوا مى‏توانند از حدود قانونى خود خارج شوند و اگر خارج شدند چگونه و با چه مكانيزمى به حدود خود بازگردانده مى‏شوند.
در اين ارتباط قابل توجه است كه بالاترين اهرم كنترل، عزل و كنار گذاشتن است كه در صورت لزوم مى‏تواند مورد استفاده قرار گيرد. رئيس جمهورى مطابق با قانون اساسى هم توسط مجلس شوراى اسلامى (بر اساس عدم كفايت سياسى) و هم توسط ديوان عالى كشور از قوه قضاييه (تخلف از وظايف قانونى) قابل عزل است. بنابراين رئيس جمهورى توسط دو قوه ديگر قابل كنترل است.
در عين حال مجلس شوراى اسلامى قابل انحلال نيست و در واقع تنها نهاد جمهورى اسلامى است كه قابل عزل نمى‏باشد. اما با اين حال مجلس شوراى اسلامى، مرجع قانون‏گذارى و نه اجرايى است. قوايى كه قدرت اجرايى دارند قوه مجريه و قوه قضاييه هستند و بنابراين اين دو قوه را بايد بتوان كنترل كرد. مجلس شوراى اسلامى حداكثر كارى كه مى‏تواند انجام دهد قانون‏گذارى خارج از حدود قانون اساسى و حدود شرعى است كه در هر دو صورت توسط شوراى نگهبان كنترل مى‏شود، بنابراين اگر فرض كنيم مجلس تصميمات خارج از حدود اختيارات خود اتخاذ نموده، عملاً نمى‏تواند موجب اخلال در نظام گردد. شايد براى نظام‏هايى كه در آن رئيس‏جمهورى توسط مجلس انتخاب مى‏شود و خودِ امكانِ انحلال، امرى ضرورى باشد، چرا كه بايد به نوعى اهرم كنترلى وجود داشته‏باشد، اما در قانون اساسى جمهورى اسلامى نداشتن امكان انحلال مجلس، خللى را موجب نمى‏شود.
سومين قوه‏اى كه از نظر اهرم‏هاى كنترلى نيازمند مطالعه است، قوه قضاييه است.
در اين ارتباط، كنترل مجلس شوراى اسلامى بر قوه قضاييه از طريق كميسيون اصل 90 قابل انجام است. البته قوه قضاييه قوه‏اى غير سياسى است و وظيفه اصلى آن داورى در اختلافات ميان مردم با يكديگر و اختلافات مردم با نهادها و اركان حكومتى است. قوه مجلس شوراى اسلامى هم‏چنين مى‏تواند از طريق تحقيق و تفحص نظارت لازم را بر عملكرد قوه قضاييه اعمال نمايد. البته اين نظارت‏ها نمى‏تواند به‏صورت دخالت باشد، مثلاً هيچ حكمى توسط مجلس شوراى اسلامى قابل نقض نمى‏باشد و از منظر اجرايى، قوه قضاييه كاملاً در مقابل مجلس استقلال دارد.
مجلس شوراى اسلامى از طريق اصلاح قوانين و تصويب بودجه هم مى‏تواند قوه قضاييه را كنترل نمايد و بدين ترتيب نظارت و كنترل خود را اعمال نمايد.
از نظر قوه مجريه و كنترلى كه بر قوه قضاييه قابل اعمال است، نظارتى است كه مطابق با مسؤوليت اجراى قانون اساسى برعهده رئيس جمهورى است. بدين صورت اگر رئيس جمهورى بر اين باور باشد كه قوه قضاييه از حدود قانونى خود خارج شده، مى‏تواند از طريق تذكر قانون اساسى، اين نظر خود را اعلام نمايد.
با اين حال مشاهده مى‏گردد كه نه قوه مجلس شوراى اسلامى و نه قوه مجريه، قادر به عزل رئيس قوه قضاييه نيستند و اين امتيازى است كه قوه قضاييه به خاطر موقعيت و وظيفه‏اى كه به عهده دارد از آن برخوردار است. در واقع، قوه قضاييه از استقلال شايسته‏ترى در مقابل قوه مجريه و قوه مقننه برخوردار است.
بدين ترتيب مشاهده مى‏شود كه مكانيزم‏هاى كنترلى براى حفظ حدود و ثغور قواى‏سه‏گانه تا حد خوبى فراهم گرديده است و از اين نظر امكان عملى صيانت از توازن‏وتعادل قوا در جمهورى اسلامى ايران وجود دارد. با اين حساب قانون اساسى، هم‏تقسيم قوا و هم توازن قوا را مورد توجه قرار داده است، چنانچه از نظريه تفكيك قوا انتظار مى‏رفت.
از طرف ديگر، از آنجا كه مقام رهبرى فوق قوه است، لزومى ندارد به‏عنوان يك قوه در عرض قواى ديگر در نظر گرفته شود و بنابراين براى پرهيز از تمركز قدرت نيازمند كنترل قواى ديگر باشد. منظور از فوق قوه اين است كه مقام رهبرى امكان بالقوه لازم براى كنترل قواى سه‏گانه را در اختيار دارد. اين امكان بالقوه ناشى از اين است كه قوه قضاييه مستقيماً منصوب رهبرى است؛ قوه مجلس شوراى اسلامى زير نظر شوراى نگهبان و يا مجمع تشخيص مصلحت قرار دارد كه منصوب رهبرى هستند و قوه مجريه بدون نيروهاى نظامى و انتظامى كه منصوب رهبرى هستند، فاقد امكان لازم براى تمركز و تجمع قدرت است. بدين ترتيب رهبرى نظام در موقعيت كاملاً ممتازى براى اعمال توازن و تعادل بين قواى سه‏گانه قرار مى‏گيرد. در واقع اگر مكانيزم‏هاى كنترل‏كننده قوا نسبت به يكديگر مؤثر واقع نشود، اين موقعيت در اختيار رهبرى است تا قوا را در حدود و ثغور قانونى خود قرار دهد. بدين ترتيب مى‏توان براى ولايت مطلقه امر، مطابق با اصل 57 قانون اساسى در چارچوب نظريه تفكيك قوا به شفافيت رسيد.
براى توصيف بيشتر فوق قوه بودن رهبرى مى‏توان از علامت‏گذارى‏هاى W1، W2 و W3 مجدداً استفاده كرد به‏طورى كه W1 نشان‏دهنده اندازه قدرت قوه مقننه، W2 اندازه قدرت قوه مجريه و W3 اندازه قدرت قوه قضاييه باشد. در اين صورت W اندازه قواى سه‏گانه را نشان مى‏دهد و داريم:
%W=W1+W2+W3=100
بدين ترتيب همه قدرت در جمهورى اسلامى بين سه قوه مجريه، مقننه و قضاييه تقسيم شده است و اين در سطح قواى سه‏گانه نسبت به يكديگر است، چنانچه در نمودار 5 مشاهده گرديد. همه اين قدرت در سطح بالاتر متعلق به رهبرى است و به همين دليل، رهبرى، در سطح بالاتر از قواى سه‏گانه قرار مى‏گيرد. با اين حال اين قدرت عملاً ميان سه قوه توزيع و تقسيم شده است و تمركز عملى در رهبرى نظام ندارد تا عوارض منفى تمركز قدرت را به دنبال داشته باشد، بلكه اين قدرت به‏صورت بالقوه وجود دارد كه در مواقع لازم بروز و تجلّى پيدا خواهد كرد. اگر چه مطابق با قانون اساسى، مقام رهبرى نيز زير نظر مجلس خبرگان رهبرى قرار دارد.
قابل توجه است كه برخى از نهادها و اركان نظام در مواقع لازم، فعال شده و اقدامات لازم را مطابق با وظيفه قانونى انجام خواهند داد. به‏عنوان مثال مجمع تشخيص مصلحت نظام وقتى اختلافى ميان مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان به وجود آيد، فعال مى‏شود. اين البته جدا از وظيفه‏هاى ديگرى است كه مجمع تشخيص دارد.
هم‏چنين وقتى اختلافى ميان قواى سه‏گانه به وجود آيد كه قابل مرتفع شدن ميان خود نباشد اين اختلاف مى‏تواند توسط مقام رهبرى مطابق با اصل 110 حل گردد.
نكته آخر اينكه درست است كه هر يك از قواى سه‏گانه وظايف اختصاصى خود را دارندكه مطابق با قانون تعريف شده است، اما حوزه‏هاى مشتركى وجود دارد كه تفكيك‏مطلق قوا را غيرعملى مى‏سازد، چنانچه نمونه‏هايى از اين وظايف را در جدول 1 نشان داده‏ايم.

جدول 1 برخى از فعاليت‏هاى مشترك قواى سه‏گانه


+ تفكيك قوا و درجه استقلال نهادها و اركان نظام نسبت به يكديگر
در اينجا برخى از نتايج و يافته‏هاى اين مطالعه را در مورد نسبت ميان قواى مختلف كه در پرتو نظريه تفكيك قوا تبيين يافته در الگوى سوم مورد ملاحظه قرار مى‏دهيم. هدف از اين ارائه، شفافيت بخشيدن به ارتباطات و انتظارات قواى گوناگون از يكديگر در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است. اين نتايج را البته مى‏توان به‏صورت پيشنهاداتى روشن مورد بررسى و ارزيابى صاحب‏نظران قرار داد. هدف اصلى اين مطالعه نه اصرار كردن بر بعضى از نتايج مى‏باشد بلكه عرضه شفاف مسائلى است كه به كمك آنها نظريه تفكيك قوا در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران را بتوان به‏صورت شفاف و عملياتى توصيف و تبيين كرد. اينك نتايج و يافته‏هاى اين مطالعه را مورد توجه قرار مى‏دهيم:
1. ولايت مطلقه امر و امامت امت (مقام رهبرى نظام) ضامن حفظ يكپارچگى حاكميت، تنظيم و تعادل قوا در متعالى‏ترين سطح آن است.
2. از آنجا كه كليت اعضاى شوراى نگهبان در موارد حقوقى و قانونى مصوبات مجلس شوراى اسلامى را كنترل و تصويب مى‏نمايند يعنى با اكثريت نظر فقها و حقوقدانان شورا مصوبه‏اى رد يا قبول مى‏شود، بنابراين صيانت از توازن و تعادل قوا از اهم وظايف كليت شوراى نگهبان خواهد بود. از اين نظر، شوراى نگهبان را مى‏توان نگهبان توازن و تعادل قوا مطابق با قانون اساسى در نظر گرفت.
3. از آنجا كه سه نهاد مجلس شوراى اسلامى، شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام در قانون‏گذارى به‏صورت توأمان نقش و مسؤوليت دارند، بنابراين هر سه نهاد نيز حفظ توازن و تعادل قوا را به عهده خواهند داشت. بنابراين اگر مصوبه مجلس به‏هم‏زننده توازن و تعادل قوا باشد، شوراى نگهبان جلوگيرى خواهد كرد و اگر مجلس بر مصوبه خود اصرار بورزد آن‏گاه مجمع تشخيص مصلحت جلوگيرى خواهد كرد و اگر مجمع دچار اشتباه شود مقام رهبرىِ نظام، وارد عمل خواهد شد.
4. شوراى نگهبان در بُعد شرعى و فقهى خود كاملاً مشروط به نظر مقام رهبرى است و بنابراين در مقابل ايشان استقلالى ندارد و در بُعد حقوقى و قانونى خود، كاملاً مشروط به قانون اساسى است.
5. مجلس شوراى اسلامى در بُعد قانون‏گذارى كاملاً مشروط به مجموعه شوراى نگهبان و مجمع تشخيص مصلحت نظام است و بنابراين استقلالى در مقابل دو نهاد بالاسرى ندارد. تأثير عملى اين قاعده اين است كه مجلس وقتى قانونى را تصويب مى‏كند، فرض كرده است اين قانون خلاف شرع يا قانون اساسى نيست، در غير اين صورت موجب اتلاف وقت و كاهش كارآمدى ناشى از آن خواهد گرديد.
6. در بُعد قانون، دو قوه مجريه و قضاييه كاملاً مشروط به مصوبات قوه مقننه‏اند و در مقابل آن استقلالى ندارند.
7. در بُعد نظارتى، قوه مجريه (شامل رئيس جمهورى و دولت) كاملاً مشروط به قوه مقننه‏اند، البته دولت نسبت به قوه مقننه وابستگى بيشترى دارد تا شخص رئيس جمهور، زيرا، وزرا به راحتى توسط مجلس استيضاح و عزل مى‏شوند، اما استيضاح رئيس جمهور نظر دو سوم مجلس را مى‏خواهد و بايد در موضوع كفايت و يا عدم كفايت سياسى باشد. منظور از نظارت اين است كه آيا آنچه در عمل اجرا مى‏شود همان چيزى است كه قانون‏گذار مورد نظر داشته است يا خير.
8. در بُعد نظارتى، قوه قضاييه وابسته به مجلس شوراى اسلامى است اما از استقلال بيشترى در مقايسه با وزرا برخوردار است.
9. حقوقدانان شوراى نگهبان نسبت به مجلس شوراى اسلامى استقلال زيادى دارند و مجلس نمى‏تواند در برخورد با حقوقدانان همانند وزرا عمل كند، زيرا كار حقوقدانان‏مطابقت مصوبات مجلس با قانون اساسى است و بنابراين كار جنبه كارشناسى و تخصصى دارد.
10- وزرا نسبت به معاونين رئيس جمهورى از استقلال بيشترى برخوردارند، زيرا علاوه بر مقام رياست جمهورى در مقابل يكديگر به‏صورت جمعى و در مقابل مجلس شوراى اسلامى به‏صورت فردى مسؤوليت دارند.

جمع بندى
اهميت قانون اساسى به شفافيتى است كه در مورد اهداف و روش‏هاى حصول به آنها در اداره كشور به وجود مى‏آورد. با اين حال قانون اساسى مملو از مفاهيم و تعابيرى است كه پيچيده و مبهم هستند. مفاهيمى مانند استقلال قوا، امنيت ملى، مصالح ملى، وحدت و تماميت ارضى، آزادى و بسيارى ديگر. اين پيچيدگى و ابهام در تفاوت ديدگاه‏هاى صاحب‏نظران، حقوقدانان و كارگزاران نظام سياسى تجلى مى‏يابد.(35)
اينك مى‏توان ادعا كرد كه كارآمدى يك نظام سياسى، زمانى به حداكثر خود مى‏رسد كه اين تفاوت‏ها از بين رفته باشد. به بيان ديگر، مفاهيم و اصول قانون اساسى لازم است به سنّت‏هاى اساسى و رويه‏هاى عملياتى تبديل شوند.(36)
استقلال قوا يكى از مفاهيم كليدى مطرح در قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران است كه داراى آثار بسيار مهمى بر كارآمدى نظام سياسى است و در مورد چگونگى تقسيم قدرت در سازمان سياسى جمهورى اسلامى ايران و چگونگى تعامل قوا با يكديگر دلالت مى‏نمايد. استقلال قوا به‏عنوان مفهومى مطرح در حوزه حقوق و علوم سياسى داراى آثار و ابعادى در حوزه نظريه سازمان و مديريت سيستم‏ها است كه تعامل بين اين حوزه‏ها مورد نظر ما در اين مقاله بود. دو بعد حقوقى و مديريتى استقلال قوا را مى‏توان به‏صورت دو بُعد تأسيسى و عملياتى در نظر گرفت، به طورى كه از نظر تأسيسى، استقلال قوا به چگونگى تقسيم قوا و پرهيز دادن از تمركز قوا و حفظ تعادل توازن در ميان اركان و نهاهاى حكومتى مى‏پردازد؛ درحالى كه از نظر عملياتى استقلال قوا را بايد در چارچوب وظايف و اختيارات نهادها واركان حكومتى و چگونگى تنظيم و تعادل قوا و سازماندهى لازم جستجو نمود. ما در اين‏مقاله تلاش كرديم تا معيارهاى لازم براى شفاف‏سازى مفهوم استقلال قوا از طريق بررسى الگوهاى ممكن‏(37) ارائه نماييم و بنابراين، امكان ارزيابى صاحب‏نظران را در مورددرجه امكان‏پذيرى بودن تفكيك قوا در چارچوب قانون اساسى جمهورى اسلامى بهتر فراهم نماييم. 
1. عضو هيأت علمى دانشگاه الزهرا(س).
2. نگاه كنيد به اصول 3، 26، 67، 78، 163، 152، 154، 43، 2، 9، 121 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران، مصوب سال 1358 با اصلاحات سال 1368 اداره كل قوانين و مقررات كشور، نهاد رياست جمهورى، سال 1375.
3. همان.
4. همان.
5. قاسم شعبانى، حقوق اساسى و ساختار حكومت جمهورى اسلامى ايران، ص‏71.
6. ابوالفضل قاضى شريعت‏پناهى، بايسته‏هاى حقوق اساسى، نشر دادگستر، 1380، ص‏175.
7. همان، ص‏177.
8. همان، ص‏179.
9. گودرز افتخار جهرمى، گفت‏وگو با ماهنامه وكالت، شماره اول، 1379.
10. ابوالفضل قاضى شريعت پناهى، ص‏182.
11. همان، ص‏183.
12. دولاپرادل، درس حقوق اساسى، ص‏240، سال 1912 به نقل از ابوالفضل قاضى، ص‏183.
13. مصطفى ناصحى، تفكيك قوا و ولايت فقيه، انتشارات تبليغات اسلامى قم، 1378.
14. كريستيان دلاكامپانى، تفكيك قوا، برخى مسائل فلسفه سياست در روزگار ما، ترجمه دكتر بزرگ نادرزاده، ص‏122 الى 135، ش‏163 164 اطلاعات سياسى اقتصادى، سال پانزدهم، شماره هفتم و هشتم، فرودين و ارديبهشت 1380.
15. همان.
16. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
17. همان.
18. مصطفى ناصحى.
19. قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران.
20. مصطفى ناصحى، ص‏74.
21. كريستيان دلاكامپانى.
22. ابوالفضل قاضى.
23. همان، ص‏175.
24. محمد حسين نائينى، تنبيه الامه و تنزيه المله، ص‏102 و 103، به نقل از مصطفى ناصحى.
25. نگاه كنيد به ابوالفضل قاضى.
26. كريستيان دلاكامپانى.
27. نگاه كنيد به مباحث مطروحه در نامه رئيس جمهورى به قوه قضاييه و عكس‏العمل‏هاى ايجاد شده از جمله روزنامه نوروز، شنبه 1380/7/21، مرتضى نبوى (تذكر قانون اساسى مغاير با اصول اوليه مردم سالارى دينى است)؛ روزنامه نوروز، سه شنبه 1380/7/24، غلامعلى رياحى (گستره نظارت قوه قضاييه)؛ همان روزنامه، اسداللَّه بيات (قوه قضاييه نبايد فكر كند كه يك جزيره مستقل است)؛ همان روزنامه، رئيس كل دادگسترى استان تهران (تذكرات قانون اساسى عليزاده)؛ همان روزنامه، نامه رئيس قوه قضاييه در پاسخ به نامه رئيس جمهورى.
28. عباسعلى عميد زنجانى، فقه سياسى ج‏1، ص‏133 و 134 (تفكيك قوا به معناى انفصال، پراكندگى با حفظ تساوى و تقارن مطلق نيست)، به نقل از مصطفى ناصحى، ص‏42.
29. مصطفى ناصحى.
30. ابوالفضل قاضى، ص‏184.
31. كريستيان دلاكامپانى.
32. نامه 149 نفر از نمايندگان مجلس به رئيس جمهورى، روزنامه ملت يكشنبه 80/4/10.
33. ابوالفضل قاضى.
34. نامه مقام معظم رهبرى به رياست مجلس شوراى اسلامى در مورد توقف بررسى اصلاحيه قانون مطبوعات در اوايل تشكيل مجلس ششم كه از طرف رئيس مجلس به‏عنوان حكم حكومتى توصيف گرديد.
35. سيد محمد خاتمى رئيس جمهورى در ديدار با اعضاى ستاد همايش رقابت‏هاى سياسى و امنيت ملى: هدر رفتن انرژى گروه‏ها و تشكل‏ها ناشى از وجود اختلاف در برداشت‏ها از مصالح و امنيت ملى است و ضرورت دارد نقاط مشترك يافته و نكته‏هايى كه موجب وفاق ملى و توافق بر سر اصول ميان گروه‏ها مى‏گردد، مورد تأكيد قرار گيرد، به نقل از روزنامه انتخاب، سه شنبه، 1380/7/17.
36. محمد على صنيعى منفرد، رساله‏اى در تثبيت و كارآمدى نظام سياسى جمهورى اسلامى ايران، دانشگاه الزهراء، در دست انتشار.
37. محمد على صنيعى منفرد، الگوسازى براى پياده كردن اصول قانون اساسى مورد اصل نهم، مجله حقوق و علوم سياسى، دانشگاه تهران، شماره پاييز 1380. 
 

بر گرفته از وب (موسسه حقوق بین الملل پارس تهران)